都市部落

台灣都市原住民的住宅問題
撰文／夏鑄九　攝影／林保寶
　　
他們辛勤勞動營造都會空間，自己卻棲身在都市邊緣，颱風和法律隨時可以拆毀他們的家園，他們還在掙扎……。
　　
一、前言：拆除河灘上的原住民違建聚落…
　 　1996年夏天，台北縣政府對大漢溪鴛山堰以下，三峽及鶯歌兩鎮境內兩岸高灘地之「三鶯部落」（三峽三鶯大橋下）及「二甲部落」（鶯歌二甲里北 二高橋下）進行了強制拆除。這些都市原住民約五十戶，二百人左右，成年人口主要為建築模板工，在近年勞動市場之競爭下普遍呈半失業狀態或完全失業狀態。平 均而言，每月有償工作日數已從二十餘日降至三、四日。以及，為數約三十到四十人左右之青少年兒童多數失學，部份處於半輟學狀態。還有，約三分之一以上家戶 為單親家庭或中間世代出走，老弱人口偏高，然而，這些大部分為東部之花蓮、台東（阿美族居多）北上之都市原住民移民在十年來已經形成了「部落共同體」，他 們在都市邊緣掙扎求生存。台北縣政府之拆除工作，雖然以「水利法」為依據，用保護河川地之公共利益為名，完成了拆除工作，但是，卻將台灣都市原住民的生存 與居住問題直接攤上了檯面。
　　那年葛樂禮颱風來襲前一天，在熱心的社運工作者奔走下，原住民立法委員以立法 院內政及邊政委員會之名進行了現場考察。總算台北縣政府 與三峽鎮長都還有解決問題的基本誠意，允諾立即「借住」三峽的國中小學，以免發生難以挽回的災難。可是，事後打聽的結果，部分被安排住進汽車旅館，這樣當 然不是長久之計。然後，到了強烈颱風賀伯直撲全台，電視新聞上還報導山地課在已拆除的部落廢墟上勸離部分再度回家的原住民，以及，部分被安置在長青活動中 心……。連緊急安置的執行都沒有落實，更遑論解決問題了。所以，我們必須分析問題，才有可能提出都市原住民有效的生存改善之道。
　　
二、什麼是「都市原住民」？台灣獨特的現代漢語用詞
　 　　首先，「都市原住民」這個字眼本身就充滿了矛盾，「都市」與「原住民」這兩個似乎互相衝突的用詞卻結合為一個更複雜的複合詞。這是台灣獨特的 現代漢語用詞，表現了戰後台灣城鄉移民底層的特徵，也是台灣都市問題中久受忽視的角落。這些原住民彷彿並不存在，在官方的各類型地圖上，這些部落是不存在 的「幽靈社區」，也像是文化上弱勢卻又頑強生存著的野草野花。實際上，他們是都市中的生產者，由於他們的辛勤勞動，台北都會城才得以建造。然而，他們卻像 是臨時的工作人員，無法分配足夠之資源，消費其自身之勞動產品（營造完成的空間），享用他們自己營造完成的城市。目前台灣都市原住民無奈地自嘲，他們自己 是「作家──做別人的家。」使我們不得不質疑支配當前台灣社會的到底是一個什麼樣的制度？這是一個什麼樣的城市？
　　
三、第三世界城市之住宅問題典型
　 　假如我們進一步把台灣都市原住民的生存與居住問題放在世界的參考座標上檢查，這正是第三世界城市之住宅問題典型，只是規模相對較小罷了。一方 面，第三世界之城鄉移民無能進入住宅市場，靠土地與住宅市場本身之商品機制解決居住之問題，這也就是說，沒有如當年美國之條件，至少在1973年石油危機 之前，得以使大部分的人口經由金融財務手段在市場上解決某個程度之住宅問題。另一方面，第三世界之政府也多未能提供公共住宅，適當地干預市場，協助人們有 一屋之棲，如歐洲的情形。除了新加坡與香港這兩個世界上惟二的例外，一般第三世界城市中的弱勢者只有自求多福，即，自己尋求資源，自己動手解決居住問題。 這也是第三世界城市「違建」（Squatter）的一般形成。
　　「違建」並不是僅是法律上的用詞，它是，雖 然不必然是，弱勢者求生存的地方，但確是都市非正式部門（urban informal sector）的重要類型，以及，在某個程度上，緩和了第三世界資本主義城市之勞動力再生產的壓力。就在這樣的結構性條件下，第三世界國家對都市與住宅 「無政策之政策」，不也就是緩和住宅問題之妙方嗎？這就是墨西哥的經驗。台灣所特有的「合法違建」一詞，不正說明了國家以政策手段界定非正式經濟的特殊性 所在嗎？而在拉丁美洲，違建社區就經常在不同政治團體的支持下，選擇教會之土地，或是閒置之公有地，以及河川地，組織入侵。於是「入侵土地」(land invasion）竟成為第三世界依賴城市都市社會運動的主要動力來源，也塑造了我們所體驗的第三世界城市的基本風貌。一直到今天，有關第三世界城市與住 宅的書本封面，大部分的圖象仍是無邊的違建社區。
　　若更深一層次思考，第三世界的「都市住宅動員」確實交換 了都市與住宅之服務，然而，這個過程也竟然繼續複製了第三世界既有的國家與社 會間的父權關係，這也就是結構依賴城市的社會與政治特徵。民粹民主與依賴社會乃是一對孿生兄弟。尤其，早期在秘魯的成功個案，感動了英國的無政府主義建築 師約翰‧透納（John Turner），將自助式住宅（self-help housing）所具備的自發性氛圍、互助的社會過程，視為解決人類居住問題的另類出路（J.F.C. Turner與R. Fichter合編的名著《營造的自由》《Fredmon to Build》，1972。即為早期之一例），影響第一世界的人道主義專業者至為深遠，麻省理工學院還開設了這方面的住宅設計學程，甚至像開文‧林區 （Kevin Lynch）這樣的大師都認為這是第三世界住宅的解決方案。
　　結果，一方面，世界銀行與聯合 國甚至在政策上轉向，提供小塊基地與基礎服務設施(如道路、水電等）（Sites and Services）的方案，全面替代了大規模建造總是失敗的中低收入公共住宅政策。因為過去的公共住宅興建政策，不但政府支出龐大，對第三世界之政府能力 而言，也不易有效執行，即使一旦僥倖獲得住宅的家戶，要不立即非法轉賣脫手，要不就是整個社區仍淪為恥辱的印記，變成都市中的新貧民窟。
　　而另一方面，自助式住宅之神話與現實在第三世界住宅論述中也引起了學界的大辯論。確實，這種自助式住宅的小基地多像當年被恩格斯批判的普魯東社會主義者所擬議的小菜園啊。
　　
四、回到台灣
　 　只是，回到台灣，這種辯論與台灣總離得極遠，除了我們離開聯合國等機構久矣不復與聞之外，台灣學界心態被美國的保守學院支配過深，自我封閉過 久，對台灣現實的住宅問題又常以與台灣現實無關的形式主義式語言發問，蛋頭學者與政府官僚們總覺得台灣的住宅問題與第三世界都市結構無大關係，自覺地與不 自覺地以保守的政治立場，訴諸市場機能，而輕易推掉自己的責任
　 　總而言之，由世界的尺度審視台灣都市原住民的住宅問題至少可以提醒我們：這是求生存的權利，都市與住宅服務的改善，關係著政治與社會之 過程，而不宜簡單地歸諸住宅市場了事，雖然它在非正式經濟與國家政策所交織的社會政治過程中終究會有被商品化的可能（例如墨西哥市違建社區動員經政府合法 化之後的經驗，可以參考M. Castells, 《The City and the Graseroots》（1983）中的經驗研究），然而，假如完成了社會之動員，它會具有經濟領域之外的政治自主性，它是政治正當性建構時可運用的籌 碼，也是抗衡市場力量的抵制空間。
　　既然都市原住民住宅問題糾結在台灣政治、經濟與文化的表現中，它當然不 只是技術層面的問題，更不是目前頭疼醫頭，腳痛醫腳的官僚作風 可以解決的，當然，更不是有些政治人物利用原住民歌舞表演的「做秀」式作風能搔到癢處的。都市原住民這種結構性問題需要全面性的政策干預，一方面，在原住 民原居住地區以社區營造振興部落經濟，減少人口外流。這方面的問題比都市原住民問題還要根本，值得投注更大的資源，政策的優先性也更高，這不是本文的焦 點，值得另文討論。而另一方面，如何協助都市原住民在都會區生活中求生存才是問題的根本。這也就是說，都市原住民部落的居住、就業及生活輔導整合方案才是 關鍵。現在由原住民立委所提出的生活輔導之建議方向：如何能透過居民共同籌設勞動合作社（需要地方政府社會局協助）、青少年輔導、集體性的職業訓練等方向 是必要的，使他們能共同團結起來，以民間草根性的社區共同體組織，自我具備改善生活的能力。。

　　
五、原住民改善方案
　　在這樣的方向下，如何研擬原住民住宅改善方案呢？住宅不只是房子而已，它是人們求生存的立足點。我想土地取得與社區營造是目前值得嘗試突破的辦法。
　　
（一)土地取得
　 　為求短期間順利獲得可使用之住宅用地，至少宜准由部落居民承租公有地。這些土地最好能接近既有部落，不宜過份破壞原有求生存之地緣關係與社會網 絡。以三鶯部落為例，目前在高速公路交流道與隆恩街之間帶狀之河川浮覆地，已經各單位會勘過，應是合適之地點。該河川浮覆地，由省政府新生地開發處主管， 為取得使用亟需政府出面。因為，對該河川浮覆地有興趣的漢人已不少，處理不當，造成族群間之爭奪，就非常不智了。但是，最近的官僚作業過程中，由於承辦官 員一直以土地私有化，未來可賣斷為目的，因而不符土地法規定，又告夭折。其實，都市原住民的土地重要的意義在於使用，根本不需要涉及私有權之取得，相反 地，一旦私有化了，反而難擋私下買賣的市場壓力。
　　
（二）社區營造
　　部落自力造屋應是可以發揮都市原住民專長的方案，同時，「社區參與」過程不但能確保住宅與部落公共空間之品質，而且能強化社區意識，激勵集體團結爭取都市服務之成效。都市原住民之特殊生活需要與文化特色，很難在時下台灣的「國民住宅」方案所提供的空間中存活。
　 　政府過去在蘭嶼所鬧的笑話是極端的例子，蘭嶼的達悟人很不幸，在許多年前就在自己家鄉的部落裡，提早體驗了這種專家設計的住宅空間，雖 然它幸好只是平房而已。即使今天政府單位並不承認這東西是「國宅」，但是，每個達悟人心裡都很清楚，它確實不折不扣是政府規劃、設計、監督與編列預算所營 造出來的「海砂屋」。
　　既然如此，首先，都市原住民之社區營造方案中，政府現在只需在經費上提供簡易建 材費用，與相關社區公共設施與公共空間改善即可，而自 力造屋的全世界經驗都在在告訴我們，僅就建築物之品質言，它一定會比政府蓋的國宅價廉卻有更好的品質，不但不會偷工減料，而且符合實際生活之使用。
　 　其次，真正要緊的公共事務在於：社區團結網絡的建立是日後部落能否有能力進一步爭取公共設施與都市服務的基礎，甚至，下一階段，在非 正式經濟所伴生的次級商品（因無土地所有權）市場脫手賣出的吸引力下，使都市原住民及其下一代如何具備自我調整的能力？它是前述合作社成功之網絡基礎上所 要周旋的下一個任務。在這種條件下，都市原住民的文化特殊性就可以發揮它的潛能，不但使台灣都市文化更多樣化，有自我反省能力，更可以使原住民的文化在新 的脈絡下進一步活化，真正離開黃昏族群的悲哀。當然，這種集體的自主性與自我約束能力已經關乎人的改造，或者說，社會關係的歷史性改變了。
　　
六、執行
　 　但是，上述構想如何變成真的呢？由勞動合作社、土地取得到自力營造的困難都需要政府在法令制度上突破與執行上支持，不然，仍然只是徒勞而冗長的 單位協調，最後，一再地為無邊的無力感所挫敗。對目前台灣的政府制度與能力言，實在不敢樂觀。台灣的行政機關的制度性能力今天已成為全球經濟競爭中的最弱 項，都市原住民住宅的改善絕對沒有亞太營運中心計劃那麼棘手，但是，卻仍然無法讓人民，尤其是原住民，對政府，以及它的技術官僚們寄予太多的期望。為了讓 都市原住民部落重建之夢不至於幻滅，如何在穴道處用適當之力是成敗關鍵，它也就是政治的過程。
　　就都市 原住民本身形成的道理提出爭論，他們的勞動貢獻給台北都會區，營造城市。都市原住民營造的這些都市空間可沒有縣市區分，然而， 都市原住民在現實中的居住地方，卻座落在台北縣的河川用地、山坡公有地，以及台北市邊緣的山坡地，除前述三鶯地區外，還散布在新店溪洲及小碧潭部落、汐止 白匏湖花東新村、樹林柑園、鶯歌北二高附近、林口泰山交界、以及台北市的內湖、木柵之邊陲山坡地等等地方。到了1998年新春期間，李登輝總統終於發現了 汐止的花東新村，指示當時的政務委員林豐正組織召集專案小組，現有可能專案處理。而台北市政府已經破格成立了原住民事務委員會，其實，大可省市或市縣共同 出力，協助改善都市原住民的居住與生存困境。若再無濟於事，或許，花蓮縣長王慶豐與台東縣長陳建年都值得專程北上，拜訪陳水扁市長與蘇貞昌縣長，提醒社會 與輿論支持，建議都會區共同伸出援手協助離鄉背井之原住民移民。
　　若需更進一步表現政治與象徵的權力的 話，那麼，假如我們原住民的立法委員們能「再次」發揮四兩撥千金的高明力量，能把握三黨不過半的 立法院政治力量平衡的微妙性，團結起來，略施壓力，以及，要求在精省與行政區重劃過程中，重新考量原住民自治區的可能性，必可發揮關鍵的作用。至少，就今 天，以及日後所有的時刻，只要是關係著台灣的任何主要政治力量，都會瞭解台灣原住民的象徵性份量，尤其是象徵動員的認同潛力。而這同時，應要求以台北縣政 府（或市政府）為政策與方案推動之政府執行單位，要求其相關各局科室開列可以取得的各公有地資料，在社區本身之支持下，逐一提出可執行之社區自力營造方 案，再取得規劃與設計專業者之技術協助。最後，也最關鍵爭取的環節在於：省與中央政府之政策協助，有魄力地突破目前法令與制度中的死結，取得土地與自力營 造經費補助，讓都市原住民自力造屋行動能在幾個月中立刻真正動起來，省長宋楚瑜至少在土地取得上可以有較大的揮灑空間。在目前的專案小組中，行政院原住民 委員會也可和國防部協調提供在國防部精實計畫後閒置之軍事營地，解決棘手的土地問題。
　　
七、結論：假如仍然無結果？
　 　以上的建議如果仍然都無結果，難道台灣原住民的命運真是得犧牲兩代人的「同化」政策嗎？以漢化過程將目前的複雜問題由時間來「自然化」與「單純 化」嗎？然而，弱勢的人不會坐以待斃，只要都市原住民的生存與居住問題一日未緩和，我們且就拭目以待下一次，以及，一次比一次嚴重的衝突。不過，這只是再 次暴露台灣漢人中心主義文化的粗暴與漢人中心主義政策的顢頇無能吧。
　　讓我們還是由都市原住民的住宅／社區運動開始，它是台灣的都市原住民社區營造的基石。或許，這才是原住民自主與成長的歷史過程。
　　
主要參考資料
Castells, Manuel, 1983The City and the Grassroots, Berkeley and Los Angeles, Calif.: The Univ. of Calif. Press.
Turner, John F.C., and R. Fichter（eds.）, 1972Freedom to Build: Dweller Control of the Housing Process, New York: Macmillan.
Ward, Peter（eds.）, 1982Self-Help Housing: A Critique, London: Mansell.
（夏鑄九，台灣大學建築與城鄉研究所教授）（1996年8月1日完成，1998年2月17日修改 將刊載於社區營造學會《家園》雜誌創刊號。-->)